În România se vorbeşte foarte mult despre necesitatea atragerii fondurilor europene, care sunt privite adesea ca o soluţie generală la toate probleme ţării. Sunt aceste fonduri cu adevărat miraculoase? Care e mecanismul din spatele alocării lor şi ce impact au cu adevărat?

Politica Regională şi de Coeziune este prin excelenţă o politică a solidarităţii şi joacă un rol esenţial în realizarea obiectivelor principale al întregii construcţii europene: prosperitate economică, armonie socială, acces la oportunităţi egale şi absenţa unei viitoare confruntări armate în bătrâna Europă. Cel puţin în teorie. Banii pe care Uniunea Europeană îi pune la dispoziţia statelor sub forma Instrumentelor Structurale sunt destinaţi rezolvării problemelor spinoase care ar putea să stea în calea îndeplinirii acestor deziderate. În contextul globalizării şi al redefinirii ordinii mondiale, decalajele economice şi sociale dintre state şi regiuni trebuie eliminate dacă UE doreşte să continue procesul de integrare prin liberalizarea atât a pieţei bunurilor, serviciilor şi capitalurilor, cât şi a pieţei muncii şi adoptarea unitară a monedei Euro, afirmându-se ca actor important pe scena mondială. Banii pe care UE îi pune la dispoziţia statelor şi a regiunilor pentru alocarea lor către proiecte de importanţă regională sunt destinaţi pentru a-i ajuta pe oameni să beneficieze de şanse egale de dezvoltare, atenuând totodată efectele negative ale integrării. Din aceste perspective, Politica Regională şi de Coeziune e una dintre cele mai importante politici ale Uniunii şi este absolut necesară.

Dar funcţionează?

Criza economică a scos la iveală vulnerabilităţi ale unor state care au beneficiat de fonduri alocate pentru realizarea obiectivelor Politicii Regionale şi de Coeziune de-a lungul mai multor exerciţii bugetare, campioane ale atragerii fondurilor. PIIGS este un termen folosit pentru a denumi, ironic, statele care au fost puternic afectate de criză şi care s-a dovedit că au o structură economică şi socială fragilă: Portugalia, Italia, Irlanda, Grecia şi Spania. În acest context, odată cu apariţia a numeroase întrebări cu privire la modul de administrare internă a acestor state, sănătatea politicii monetare şi rolul monedei euro, au apărut dubii că banii alocaţi pentru îndeplinirea Politicii Regionale şi de Coeziune care au ajuns aici ar fi fost de un real folos.

Pornind de la această idee, ne-am propus să găsim răspuns la o întrebare actuală şi importantă: Care este impactul economic şi social al politicii regionale şi de coeziune asupra statelor UE? Vom arăta în cele ce urmează că, deşi există unele dovezi ale eficienţei fondurilor utilizate, impactul lor nu este nici pe departe atât de mare pe cum s-ar putea crede şi nu reprezintă în niciun caz medicamente miraculoase care pot rezolva problemele cu care se confruntă statele şi regiunile vizate, iar cauzele ar putea deriva din modul în care aceste fonduri sunt alocate şi controlate şi din modul eronat de înţelegere de către factorii de decizie din fiecare stat şi regiune a principiilor care stau la baza alocării lor.

Politica Regională şi de Coeziune este, spre deosebire de politicile tematice ale UE, caracterizată prin alocarea indirectă a instrumentelor financiare, fiecare stat având alocată o sumă, conform unei programări multianuale, negociată cu Comisia Europeană, pentru acele programe care servesc îndeplinirii unor obiective ale statului în cauză şi ale Uniunii Europene în regiunile vizate. Acest lucru înseamnă că fiecare stat este direct responsabil de suma care i-a fost alocată şi poate alege direct proiectele pe care doreşte să le finanţeze. Structura instituţională necesară este dictată de Uniune şi este aceeaşi în toate statele, dar modul de funcţionare intern al fiecărei piese din mecanismul care asigură buna funcţionare a politicii, de la alegerea priorităţilor potrivite şi până la instituţiile, organizaţiile şi echipele de management care implementează proiectele ţine de specificul fiecărui stat şi al fiecărei regiuni. Impactul economic şi social şi al Politicii Regionale şi de Coeziune este deci dictat atât de profesionalismul, cunoştinţele şi seriozitatea celor implicaţi în implementarea ei, cât şi de cât de dinamică şi performantă era economia regiunii şi a statului înainte de “banii europeni”.

Faptul că 80% din banii alocaţi pentru îndeplinirea Politicii Regionale şi de Coeziune merg către obiectivul Convergenţă, în cadrul căruia sunt eligibile acele regiuni care au PIB-ul mai mic decât 75% din media europeană este, în mod ironic, un factor al eşecului politicii. Deşi scopul alocărilor financiare mai mari către aceste regiuni este tocmai acela de a impulsiona economia, faptul că fondurile ajung în zone cu probleme economice face ca multiplicarea fiecărui euro introdus prin proiecte să se facă la o rată foarte mică. În plus, în aceste zone există o tradiţie în implementarea de proiecte, o cultură a dezvoltării prin proiect şi o infrastructură fizică şi instituţională mai mică decât în zonele dezvoltate.

În studiul “Two Speed Regional Convergence in Portugal  and the Importance of  Structural Funds on Growth”, Micaela Antunes şi Elias Soukiazis realizează o analiză comparativă între regiunile care au beneficiat de fonduri structurale din FEDR din zona litorală şi zona continentală a Portugaliei, în perioada 1991 – 2000. Analiza a arătat că pentru fiecare euro/locuitor folosit din fonduri, în zona continentală (zona mai puţin dezvoltată a Portugaliei)  venitul/locuitor a crescut cu 0.00007%, în timp ce în zona litorală (zona mai dezvoltată a Portugaliei), venitul/locuitor a crescut cu 0.0001%.

În aceste zone, dar nu numai, alocarea indirectă a fondurilor şi păstrarea autonomiei statelor de a-şi stabili proprii indicatori, propriile programe şi de a selecta proiectele pe care le consideră cele mai potrivite a dat naştere unor situaţii care au determinat o abatere de la sensul real al Instrumentelor Structurale: acela de a impulsiona dezvoltarea economică şi nu de a rezolva toate problemele statutului în cauză. Conform principiului adiţionalităţii, unul dintre cele mai importane principii care stau la baza alocării fondurilor,banii “de la Uniune” trebuie să fie completaţi de bani naţionali. În urma hotărârii luate în cadrul summit-ului de la Berlin din 1999, un stat poate să absoarbă din Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune (în forma lor de la acel moment), maxim 4% din PIB. Acest lucru tinde să fie uitat, declanşându-se o adevărată concurenţă în privinţa ratelor de absorbţie şi a îndeplinirii formale a unor obiective care s-ar putea dovedi greşite.

Situaţia României

Vom lua de această dată spre exemplificare situaţia României. La o analiză rapidă a două dintre documente programatice pentru exerciţiul bugetar al UE 2007 – 2013: Planul Naţional de Dezvoltare şi Cadrul Naţional Strategic de Referinţă, observăm că fiecare prioritate naţională se traduce în una dintre priorităţile UE şi finanţate prin Instrumentele Structurale sau prin fondurile alocate Politicii Agricole Comune. Priorităţile strict naţionale, cele de finanţat strict prin fonduri de la bugetul de stat, nu există. În acest caz există două variante: fie toate priorităţile naţionale sunt şi priorităţi ale UE, fie acest artificiu de redactare reprezintă un excelent mod de a încerca să ne îndeplinim, formal, din „bani europeni”, toate priorităţile naţionale. Prinşi în capcana atragerii de fonduri,concentrarea acestora se face în zona proiectelor uşor de implementat, care nu reprezintă riscuri majore şi care pot să furnizeze rezultate imediate, sub forma bifării unor indicatori, dar care nu rezolvă întotdeauna problema de fond a lipsei dezvoltării economice şi sociale într-o regiune. Campaniile de conştientizare, orele de consiliere profesională şi trainingurile au devenit cele mai populare proiecte realizate în România prin Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 – 2013.

Conform unui articol apărut în Ziarul Financiar, până în anul 2010 au fost realizate aproximativ 2000 de astfel de proiecte şi s-au făcut plăţi de 485 milioane de euro, pentru 2011 fiind preconizate plăţi de aproximativ 1 mld. Euro. Doar în acest moment în ţară sunt, conform aceleiaşi surse, aproximativ 15.000 – 30.000 de şomeri care beneficiază de cursuri gratuite în speranţa că acest lucru le va oferi o şansă în plus la angajare. POSDRU este la ora actuală al doilea program în clasamentul ratelor de absorbţie, după POR, cu aproximativ18,20%, dar cu toate acestea, rata şomajului în România a crescut, pe fondul crizei economice, la valoarea de 7.8% în 2010, cu 4.1 puncte procentuale peste nivelul din iulie 2008, conform Businessday.ro.

În realitate, nu există date relevante care să arate câţi dintre cei care au absolvit astfel de cursuri le-au folosit pentru a-şi găsi un loc de muncă sau pentru a creşte productivitatea companiilor şi instituţiilor în care lucrează. Cu toate acestea, se poate consideră că POSDRU a avut un rol major în creşterea numărului de angajaţi, prin crearea a 20.000 de locuri de muncă în echipele de implementare a proiectelor, conform aceleiaşi surse.

Situaţia din PIIGS

Nici ţările PIIGS, care au avut parte de fonduri importante de-a lungul mai multor exerciţii bugetare, nu au trecut testul stabilităţii economice în situaţia actualei crize economice. Problemele Portugaliei, Italiei, Irlandei, Greciei şi Spaniei sunt diferite, dar au avut aceleaşi rezultate: o scădere a PIB-ului şi o creştere a ratei şomajului.

Criza datoriilor din Grecia, de aproape 120% din PIB în anul 2010, a făcut înconjurul lumii. Potenţiala destrămare a Uniunii Monetare, dar şi raţiunea de fi în zona euro şi impactul politicilor pe care statele membre le adoptă au fost subiecte de dezbatere intensă. Dar Grecia nu este singurul stat care are probleme economice şi, dacă principala cauză a crizei economice din Grecia este incapacitatea statului de a colecta taxe la bugetul de stat(veniturile din taxe la structura totală a PIB-ului a fost în 2008 de doar 31.3 %), în celelalte state se observă o scădere a productivităţii şi o creştere a ratei şomajului care ţin mai mult de incapacitatea lor de a rezolva probleme de fond care ţin de dezvoltarea economică şi de repoziţionarea pe o piaţă mondială din ce în ce mai competitivă.

 În sensul analizei eficienţei fondurilor obţinute pentru îndeplinirea obiectivelor Politicii Regionale şi de Coeziune, situaţia Portugaliei, a Spaniei şi a Italiei poate fi revelatoare.

Pentru Portugalia, intrarea în UE şi mai apoi în zona Euro nu i-a oprit creşterea deficitului intern la 10% din PIB în anul 2000. Deşi avea un avantaj competitiv, fiind o ţară cu salarii şi costuri de producţie mici, l-a pierdut în faţa ţărilor din Europa Centrală şi de Est.Conform The Economist, acest lucru s-a datorat sistemului educaţional necompetitiv, iar odată cu noile valuri de aderare, investitorii s-au reorientat către munca mai ieftină din statele nou intrate.

Spania are, în ciuda investiţiilor în programe de calificare şi recalificare din Instrumentele Structurale, un şomaj care a atins în 2010 valoarea de 20% şi o scădere a productivităţii. În aceeaşi situaţie este, din punctul de vedere al productivităţii, şi Italia.

Din punctul de vedere al eficienţei Instrumentelor Structurale, situaţia dificilă a zonei de Sud a Italiei, vecinul mereu mai sărac al Nordului, este revelatoare. Deşi această zonă a beneficiat de fonduri pentru atenuarea decalajelor,  PIB/loc era în 2007 de aproximativ 14.000 euro, mult mai mic comparativ cu media naţională de peste 20.000 euro. În ceea ce priveşte rata şomajului, zona de Sud are o rată dublă faţă de media naţională.

Cu toate că argumentele de mai sus par extrem de sugestive în sprijinul ideii că Politica Regională şi de Coeziune nu îşi atinge obiectivele principale de asigurare a convergenţei, competitivităţii economice şi ocupării de lungă durată a forţei de muncă, în realitate argumentele nu pot fi considerate perfect valide, în absenţa comparaţiei cu situaţia în care fondurile alocate pentru această politică nu ar fi existat deloc.  Este posibil ca această creştere a ratelor şomajului şi scăderea PIB-ului în state considerate dezvoltate şi stabile economic să fi fost şi mai dramatice în absenţa măsurilor luate în trecut prin această politică. Lipsa analizelor relevante făcute din această perspectivă, a unor standarde generale în ceea ce priveşte evaluarea reală a impactului politicii şi a unor indicatori de performanţă identici în toate regiunile vizate, alături de analiza singulară a PIB-ului şi a unor indicatori sociali ca rata şomajului sau situaţia disparităţii în ceea ce priveşte nivelul salarial, care nu pot arăta cu adevărat îmbunătăţirea situaţiei individului, sunt, aşa cum e arătat în raportul realizat de Fabrizio Barca (An Agenda for a Reformed Cohesion Policy), cele mai mari probleme cu care se confruntă Politica Regională şi de Coeziune în acest moment.

Cu toate acestea, în opinia mai multor analişti, existenţa sub forma actuală a politicii a adus şi numeroase beneficii, mai puţin cuantificabile în cifre: o mai bună planificare şi înţelegerea nevoii de a avea planuri multianuale, creşterea descentralizării la nivel local, îmbunătăţirea vieţii sociale şi creşterea participării la viaţa publică, stabilirea de parteneriate între societatea civilă, companii şi instituţii ale statului, creşterea numărului de specialişti în managementul proiectelor şi înţelegerea importanţei proiectelor în dezvoltarea societăţii.

În opinia noastră, în ciuda neajunsurilor de care Politica Regională şi de Coeziune suferă atunci când încercăm să cuantificăm rezultatele reale pe care le-a avut în îndeplinirea obiectivelor UE şi ale regiunilor vizate, existenţa ei, sub o formă îmbunătăţită, este un indicator al faptului că Uniunea Europeană este dispusă să asigure şanse egale şi să împingă din spate economiile mai puţin performate şi este un instrument indispensabil în atingerea obiectivului mare căruia i se substituie toate celelalte politici. În final, ineficienţa ei este dată de falsele aşteptări în privinţa a cât de mult poate să facă.

Banii de la UE nu sunt “un puhoi de bani” care trebuie obligatoriu cheltuiţi şi care ne vor salva, ci o şansă de a da, în mâna oamenilor potriviţi şi în slujba proiectelor de care este neapărată nevoie, un mic impuls pentru a stimula dezvoltarea.

 Articol publicat în Economistul nr. 9 (serie nouă), 12 Martie 2012

  analize, economie, fondurile europene, politica regionala si de coeziune, UE, uniunea europeana